Трибуна

Алматы
C
» » Как развивать местное самоуправление-1

Как развивать местное самоуправление-1

Экспертиза
Тохтар ЕСИРКЕПОВ,
директор Института системных
исследований казахстанского общества,
доктор экономических наук,
профессор


Как развивать местное самоуправление


В Казахстане с момента обретения независимости принято немало стратегических документов с определением множества различных задач, в том числе и в отношении построения государства. Двадцатипятилетний опыт его построения позволяет судить об уровне и степени выполнения поставленных задач и тех результатах, которых оно достигло. Одной из таких задач стратегического развития Казахстана является демократизация казахстанского общества. Демократия, в своем прямом значении, обозначает реализацию прав и власти народа. Недаром в Конституции Республики Казахстан отмечено, что высшими ценностями являются человек, его жизнь, права и свободы. Однако право народа на формирование и развитие местного самоуправления в настоящее время все еще находится на начальном этапе становления.
Как известно, в статье 89 Конституции определено:
1. В республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.
2. Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно путем выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.
3. Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах, установленных законом.
4. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом.
Далее, в статье 92 (п.2) указано, что «иные названные в Конституции законы должны быть приняты в порядке и сроки, определяемые Парламентом, но не позднее двух лет со дня вступления Конституции в силу».
Через год будет уже не два года, а двадцать лет. Как не было, так и нет самостоятельного закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении». В то же время сказанное вовсе не означает, что в нашей республике ничего не делается по вопросам становления отдельных элементов местного самоуправления. Об этом разговор будет ниже. Здесь нам нужно констатировать факт того, что в нашей стране еще отсутствует самостоятельный институт местного самоуправления, как это было определено Конституцией Казахстана. Нет еще и отдельного закона, регулирующего местное самоуправление. Нет еще муниципальной собственности, одного главных элементов, образующую ее экономическую основу.
Государственная и коммунальная собственность
Государственная собственность, как известно, выступает в виде республиканской и коммунальной собственности. Республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Следовательно, все имущество, не закрепленное за государственными республиканскими юридическими лицами, составляет государственную казну Республики Казахстан.
Коммунальная собственность состоит из местной казны и имущества, закрепленного за коммунальными юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Средства местного бюджета и иное коммунальное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами, составляют местную казну. Коммунальная собственность подразделяется по уровням местного государственного управления на областную (города республиканского значения, столицы) и районную (города областного значения).
Возникает естественный вопрос: какова взаимосвязь между государственной, прежде всего коммунальной, и муниципальной собственностью. Можно сказать, прямая. Муниципиальная собственность должна формироваться главным образом за счет передачи ей объектов коммунальной собственности. Это во-первых. А во-вторых, муниципиальная собственность должна быть самостоятельной и отдельной от государственной собственности.

На днях в СМИ появилась информация о том, что Тимур КУЛИБАЕВ предложил отдать бизнесу коммунальную собственность акимата Астаны.
С таким предложением руководитель НПП «Атамекен» выступил в ходе III ежегодной конференции предпринимателей Астаны.

Как было отмечено выше, переход к местному самоуправлению объективно предполагает формирование всей системы экономических основ самоуправления, включая муниципальную собственность, местные финансы и иную собственность. Экономическая основа местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципального образования.
Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоя-тельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал, как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации всего общества, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.
Важность системы местного самоуправления
Нет преувеличения в том, что без достаточно развитой системы местного самоуправления, без грамотного обеспечения возможности самостоятельно решать на местном уровне финансовые, хозяйственно-экономические, социально-бытовые, культурные вопросы в большей степени затруднены и формирование цивилизованных рыночных структур многоукладной экономики, развитие реальной свободы, гарантирование индивидуальных и коллективных прав человека и гражданина. Вместе с тем само по себе формирование организационных структур местного самоуправления не даст никаких результатов без решительного обновления отношения собственности в системе местного хозяйства, создания надежной экономической основы местного самоуправления.
Через понятие экономической основы местного самоуправления раскрываются глубинные процессы достижения местными сообществами самостоятельности в решении вопросов местного значения, развития муниципальной демократии, прав и свобод граждан.
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах -участниках СНГ (статья 4), посвященной экономическим основам местного самоуправления, отмечается, что законодательство о местном самоуправлении должно устанавливать права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий.
Состояние экономической основы местного самоуправления, в свою очередь, во многом обусловлено состоянием экономики государства в целом, его финансов. Признание и гарантированность Республикой Казахстан местного самоуправления предполагает, что наше государство берет на себя определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных условий, необходимых для развития местного самоуправления.
Европейская хартия о местном самоуправлении закрепляет в статье 9 следующие общие принципы организации экономической самостоятельности органов местного самоуправления:
- органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
- финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиями;
- по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
- финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
- защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов.
Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции. Эти пять основных положений Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-налоговую политику демократического государства, т.е. нашей республики, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны.
Почему этого нет в нашем законодательстве? Одной из главных причин, на наш взгляд, является отсутствие необходимой и достаточной экономической основы местного самоуправления. Известно, что одним из главных базисных элементов экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Это определяется тем, что она обеспечивает хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служит удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создает условия для его нормальной жизнедеятельности.
Признание муниципальной собственности имеет, на наш взгляд, большое практическое значение. Это позволит создать реальную экономическую базу самостоятельности местного самоуправления.
Интересен такой факт, что практически все институты государства имеют правовое сопровождение Гражданским кодексом, но в отношении местного самоуправления почему-то этого не имеется. Вопрос напрашивается такой: не специально ли законодателем был предпринят данный шаг? Нами этот вопрос поднимается не случайно, так как многие чиновники, да и ученые и специалисты тоже, только и делают, что, когда поднимается вопрос о собственности местного самоуправления, сразу ссылаются на то, что в Гражданском кодексе нет такого вида собственности, как муниципальная собственность. В определенной мере они правы, но разве Гражданский кодекс выше Конституции страны – закон, не подверженный изменениям? Смеем предложить внести изменения изначально в Гражданский кодекс. Считаем правомерным, что если в Казахстане имеется конституционное разделение государственного управления и местного самоуправления, то по существу и собственность должна быть разделена на государственную, частную и муниципальную. Не разумно ли внести изменения в Конституцию страны и по данному вопросу и официально признать равноправие государственной, частной и муниципальной собственности?
Практика зарубежных стран
Как показывает практика местного самоуправления в зарубежных странах, то формирование муниципальной собственности в мировой практике производилось в основном за счет передачи части государственной собственности в собственность местных органов власти. Подобного рода собственность в одних странах стала носить название «коммунальная собственность», в других – «муниципальная собственность».
В ряде стран постсоветского периода, таких как Армения, Таджикистан, Украина, Азербайджан, Кыргызстан, Российская Федерация и т.д., приняты законы о местном самоуправлении (наименование закона в каждой стране различно). Например, в Армении, согласно закону «О местном самоуправлении», муниципалитеты имеют собственность, которой распоряжаются органы местного самоуправления. В подобную собственность относят детские сады, специализированные школы, клубы, Дома культуры, библиотеки и иные сооружения местного значения. Данный перечень устанавливается правительством страны.
В Таджикистане существуют законы «Об органах самоуправления в поселке и селе» и «О государственной власти на местах». Экономическую основу местного самоуправления составляет собственность органов самоуправления, которые состоят из построенных, приобретенных ими или переданных им государством. Экономическую основу деятельности местных органов государственной власти составляет государственную собственность административно-территориальных единиц.
На Украине материальной основой органов местного самоуправления являются объекты коммунальной собственности. Они осуществляют правомочия по владению, пользованию и распоряжению объектами права коммунальной собственности. Органы местного самоуправления могут передавать объекты права коммунальной собственности в постоянное или временное пользование юридическим и физическим лицам.
В Азербайджане также имеется закон «О статусе муниципалитетов», в котором закреплено право органов местного самоуправления на наличие муниципальной собственности. Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, находящееся в государственной собственности и переданное в пользование муниципалитетов имущество. В состав муниципальной собственности входят муниципальное имущество, муниципальные земли, предприятия и организации, жилищные фонды и т.д., т.е. объекты, которые служат удовлетворению потребностей муниципального населения. Государство обязано передать муниципалитетам земельный пай и объекты государственной собственности, необходимые для решения вопросов местного значения.
В республике Узбекистан принят закон «О государственной власти на местах», согласно которому на местном уровне управление осуществляется государством, т.е. органов местного самоуправления не имеется. Экономическую основу областного, районного, городского Советов народных депутатов и хокима составляет государственная собственность административно-территориальных единиц (коммунальная собственность).
В развитых странах мира местное самоуправление играет важную роль в построении демократического государства. В США, Англии, Дании, Швеции, Германии и т.д. уровень развития местного самоуправления является достаточно высоким. Органы местного самоуправления имеют право собственности в отношении муниципальной или коммунальной собственности. В данных странах управление собственностью местных органов власти осуществляется в различных административных и юридических формах и имеет свои особенности в зависимости от политического устройства страны.
Формирование муниципальной собственности в каждой стране также имеет различный характер, но в общем оно формировалось за счет передачи части государственной собственности органам местного самоуправления. Осуществлялась передача тех объектов, с помощью которых органы местного самоуправления могли оказать услуги местному населению, компактно проживающему на определенной территории. В данном случае говорить о применении опыта той или иной страны неуместно, так как он связан со спецификой страны.
Например, в странах Запада муниципальная собственность подразделяется на объекты прямого управления, жестко контролируемые местными органами власти, и объекты с делегированным управлением, часть контроля над которыми передается местными властями другим физическим и юридическим лицам.
Муниципальные предприятия прямого управления популярны во Франции, Греции, Испании, Италии, Нидерландах и Португалии. В основном это объекты водо-, газо- и электроснабжения, отопления, уборка бытового мусора, дорожные работы. В Германии подобного рода объекты также имеются, но занимают меньшую часть муниципальной собственности и развиты в основном в средних и крупных городах. К данным объектам относятся снабжения питьевой водой, электроснабжения, городского отопления, газоснабжения. Предприятия прямого управления могут приватизироваться и передаваться в концессию.
Муниципальные предприятия с делегированным управлением также очень распространены. Делегирование управления осуществляется в форме концессии и позволяет местным органам управления сэкономить на капиталовложениях, но при этом есть риск удорожания предоставляемых услуг. Такие предприятия распространены во Франции (водо-, газо- и электроснабжение), в Германии (услуги по сбору и переработке бытовых отходов), в Великобритании (только пассажирский транспорт), Ирландия (строительные работы и отдельные коммунальные услуги), Италия (предприятия сферы культуры).
В США муниципальная собственность отделена от государственной. Стоит отметить, что именно эта страна имеет полноценное законодательное право в урегулировании вопросов муниципальной собственности. Помимо того что право управления, распоряжения и владения муниципальной собственности принадлежит органам местного самоуправления, у них предусмотрена муниципализация собственности. К муниципальной собственности в США относятся следующие объекты: объекты здравоохранения и медицины; организации отдыха и развлечения; исправительные учреждения; шоссейные дороги; улицы и уличное освещение и т.д.
Страны Восточной Европы реформирование системы местного самоуправления начали с 1991 года и приняли в этот год соответствующие законы о местном самоуправлении. После принятия законов муниципальная собственность была отделена от государственной, а к числу первых передали следующие объекты: предприятия по уборке улиц, сбора мусора, водоснабжения.
Среди постсоветских стран, например в Эстонии, так же как и в Литве, имеется два уровня местного самоуправления: волости, поселки и города; уезды и республиканские города. Экономическая деятельность местного самоуправления основывается на муниципальной собственности.
Муниципальная собственность формируется за счет передачи из фонда государственного имущества, но при этом уровни местного самоуправления являются государственными структурными образованиями. Муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями являются учрежденные органами местного самоуправления или переданные государством: произведенные, транспортные предприятия; предприятия коммунального хозяйства; предприятия бытового обслуживания и общественного питания; финансовые, культурные учреждения; учреждения здравоохранения и социального обеспечения и другие предприятия.
Продолжение статьи читайте в следующем номере
Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь. Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо зайти на сайт под своим именем.

комментариев

Ваше имя: *
Ваш e-mail: *

Подписаться на комментарии

Введите два слова, показанных на изображении: